• Sophie Haaland Matláry

A common migration-policy trap

The UN believes that the refugee crisis requires a supranational solution. The European Union has previously tried to install a common agreement on asylum policy-making, but migration policy is still reserved to the nation-state level.

(Published in Minerva Publications, December 2018, https://www.minervanett.no/en-felles-migrasjonsfelle/)

Lawyers specializing in refugee and asylum rights have analyzed the importance of the UN ‘Global Compact on Migration' deal. The Global Compact on Migration is a non-binding agreement, which nevertheless sets a strict standard for migration policy for all participating countries. Several countries, including Australia, the United States and several EU countries have therefore not wished to join in.

This is surprising as the heavily detailed 65-pages long script is angled in strong favor of refugees and of their need for protection. As stated in the document, refugees shall have the right to protection and also to residency, which economic migrants also must have. The agreement itself is sometimes contradictory, as it wishes sovereignty upon the participating countries, while also saying that migrants should have universal rights that will have decision power over national policies.

Furthermore, several points of the document are very detailed and concrete, without describing how the UN can ensure that countries follow up and change their internal policies. The agreement works more like a non-binding agreement, and not a treaty. The document is non-legally binding, however it is also a standard-creating document.

A joint decision trap

In my master's thesis (EU-migration policy making?) I write about the EU's attempt to bind member states to a common asylum policy. The EU's attempt on this has so far been very unsuccessful.

During the refugee crisis in 2015, the EU countries desperately tried to find solutions to mass migration across the Mediterranean. It all ended with an agreement that the countries would undertake to accept a proportion of refugees from the most burdened countries, while at the same time following the principle of the Dublin agreement stating that the first country a refugee arrives to should be the same country where the person must apply for asylum.

However, as predicted, it turned out that the southern European countries were again left with the largest part of the refugee burden. Hungary responded to this by being the first country to build a border fence, which has subsequently been followed by many other countries. Today, more countries want the Schengen external border to be fully secured with fences, something which was seen as taboo just a few years ago. This shows an attitude shift in Europe, towards more restriction and securitization.

The unequal burden sharing has meant that Italy now receives six times as many refugees as Norway. When the countries are locked into a common policy that is not perceived by one of the parties as fair, this is called a "joint decision trap". With such examples of failed agreements fresh in memory, it is not surprising that countries are now very skeptical to be joint in any further international agreement on the issue of migration.

It is easy to imagine the dissatisfaction that would arise in Norway if we adhered to an international regulatory framework to accommodate for several thousand refugees, while our European neighbors failed to comply with the same obligations of the agreement. Or worse, chose to remove themselves completely from the agreement.

A binding non-binding agreement

In the public debate on the UN's migration pact, it has been stated several times that the agreement is not legally binding. The fact is that there is little weight in joining an agreement that does not punish parties whom do not comply with the several aspects and terms of the agreement.

Nevertheless, even if the agreement is not legally binding, it does at the same time attempt to constrain member nations in more nontraditional ways, such as by influencing domestic policy in the media. This is done by stating that the countries should survey and alter media as a much as they can in order to skew the message in favor of migration and refugee rights. This should be done purposefully so that no far-right parties can sway the public views on migration in a negative way.

In practice, it is difficult to see how the UN will punish media sources at the national level. Furthermore, it is very ambitious and also dared to have such an attitude towards member states. Freedom of speech and freedom of press is one of the holiest things we have in the West - no-one will be able to touch this, even though the migration debate is characterized by at times extreme right wing attitudes in many countries.

The elephant in the room however, is similar to the one we saw during the refugee crisis in 2015 - how much power should we give to the EU? The questions apply today - how much power do we give to the UN? The rhetoric is the same and the issue is equally as pressing. Are countries willing and comfortable to join in on supranational power-sharing? The debate is repeating itself. Commitment is too scary, regardless of which international organization is demanding it.

Excluding definitions

Another aspect is that it has long been difficult to define the difference between being a migrant and being a refugee. The Global Compact on Migration refers to migrants and refugees as the same, and under one and same definition. This is problematic as several countries have long wanted a clear distinction between what it means to be an economic migrant and what it means to be have a refugee status - something there is no universal definition for today.

Most countries say yes to refugees, but want to return economic and other types of migrants to third countries. The UN however has concluded that they are the same, and migrants as well as refugees deserve to have the status of refugee protection. The UN even went so far as to institutionalize this definition through the Global Compact. This is rather provocative for those countries that since 2015 have been working to differ migrants from refugees.

Negotiations with countries of origin

A relationship that is often emphasized by supporters of the UN migration pact is that the agreement will make it easier to return migrants to their country of origin.

After working three years in the police with the return of criminals, I have gained insight into how difficult it is to return citizens. Despite the fact that each country has a duty to take back its own citizens, this is seldom the case. Particularly in sub-Saharan Africa, it has become almost impossible to return migrants. Unfortunately, there is a strong connection between staying illegally in Europe and criminal behavior. For natural reasons, uncontrolled migration flows create major security, social and economic problems.

Return of citizens to country of origin requires close diplomatic conditions, financial incentives and investments in the form of projects or social contributions. Should individual states negotiate on their own, Western countries will quickly need supra-national agreements. This in turn leads to a horse trade in which the countries of origin have all negotiating power, which can hurt Western countries’ policies and finances in the long run.

Control over migration flows

Because of this, it is unfortunate that the UN's attempt to institutionalize refugee policy has failed so strongly. There is clearly a need for more control over migration flows for both safety and humanitarian reasons. And this should be in place before a new crisis similar to the one we experienced in the Mediterranean in 2015 repeats itself. Short-term solutions like building fences, paying Erdogan in Turkey to prevent entry into Europe, or paying Libyan warlords work - but only in the short term.

Starting own negotiations with the country of origin is risky and something the West has little experience in doing. By institutionalizing migration policy we will be able to set a framework for what is a desirable and acceptable migration policy, and create a common unity about these issues.

The UN migration platform has unfortunately set too ambitious goals for what the platform should regulate. It has scared away participants from finding common solutions for a global asylum and migration policy.

En felles migrasjonsfelle?

FN mener at flyktningkrisen krever en overnasjonal løsning. EU har tidligere forsøkt seg på en felles avtale om asylpolitikk, men migrasjonspolitikken er fremdeles forbeholdt statlig nivå.

Jurister som spesialiserer seg på flykning-og-asylrett har stusset over betydningen av dokumentet FN-erklæringen ‘Global Compact on Migration’. Global Compact on Migration er en ikke-bindende avtale, som likevel setter en streng standard for migrasjonspolitikken til alle deltagende land. Flere land, herunder Australia, USA og opptil flere EU-land har derfor ikke ønsket å delta.

Dette kommer overraskende på da det tungt detaljerte skriftet på 65 sider er vinklet i sterk favør til flyktninger og deres behov for beskyttelse. Flyktninger skal ha rett til beskyttelse og opphold, noe økonomiske migranter også skal ha. Avtalen er i seg selv til tider selvmotsigende, da den ønsker suverenitet for de deltagende landene, samtidig som den sier at migranter skal ha universelle rettigheter som skal trumfe nasjonal politikk.

Videre er flere punkter svært detaljerte og konkrete, uten at det beskrives hvordan FN kan sørge for at landene følger opp og endrer politikken sin. Avtalen fungerer mer som en frivillig pakt og ikke en traktat. Det skal være et ikke-juridisk, men samtidig standard-skapende dokument. Det i seg selv er merkelig.

En beslutningsfelle

I min masteroppgave (EU migration policy making: A joint decision trap?) skriver jeg om EUs forsøk på å binde medlemslandene til en felles asylpolitikk. EUs forsøk på dette har så langt vært svært lite vellykket.

Under flyktningkrisen i 2015 forsøkte EU-landene desperat å finne løsninger på massemigrasjonen over Middelhavet. Det endte med en overenskomst om at landene skulle forplikte seg til å ta inn en andel flyktninger fra de tyngst belastede landene, samtidig som at dublinavtalens prinsipp om at det første landet en flyktning ankommer skal være der vedkommende må søke asyl i ligger fast.

Det viste seg raskt at de sør-europeiske landene ble sittende igjen med den største delen av flyktning-byrden. Ungarn svarte på dette med å bli det første landet som bygget et grensegjerde, noe som senere har blitt etterfulgt av mange andre land. I dag ønsker flere land at Schengens yttergrense sikres fullstendig, et standpunkt som var helt tabu for bare få år siden.

Byrdefordelingen har medført at Italia nå mottar seks ganger så mange flyktninger som Norge. Når landene låses til en felles politikk som av enkelte av partene ikke oppleves som rettferdig kalles dette en «joint decision trap».

Med slike eksempler på mislykkede avtaler friskt i minne er det lite overraskende at flere land nå er svært skeptiske til å inngå i ytterligere internasjonale avtaler om migrasjon. Det er for eksempel lett å forestille seg den misnøye som ville oppstått i Norge dersom vi overholdt et internasjonalt regelverk om å ta imot flere tusen flyktninger, mens våre europeiske naboer unnlater å etterleve avtalens forpliktelser eller velger å stå helt utenfor avtalen.

En forpliktende uforpliktende avtale

I den offentlige debatten om FNs migrasjonspakt fremstilles avtalen som en avtale som ikke er juridisk bindene. Det er som kjent lite tyngde i en avtale som ikke straffer parter som ikke etterlever avtalens bestemmelser.

Likevel er det slik at selv om avtalen ikke er juridisk bindene er den samtidig er et utrykk for at FN ønsker å påvirke politikken gjennom utradisjonelle virkemidler. Dette fremgår for eksempel gjennom avtaletekstens formulering om at de tilsluttede landene skal arbeide for at landenes respektive medier i størst mulig grad omtaler migrasjon i positive ordelag og forhindre omtale av migranter som kan virke diskriminerende.

I praksis er det vanskelig å se hvordan FN skal straffe mediekilder på nasjonalt nivå i det de skriver negativt om migrasjon. Videre er det svært ambisiøst og også vågalt å ha en slik holdning til medlemsland. Ytringsfriheten og medienes pressefrihet er noe av det helligste vi har i vesten – ingen vil kunne berøre denne selv om migrasjonsdebatten flere steder preges av høyreradikale holdninger.

Elefanten i rommet er lik den vi så under flyktningkrisen i 2015 – hvor mye makt gir vi til EU? Nå er det FN sin tur. Hvor mye makt gir vi til FN? Retorikken er den samme og problemstillingen er like pressende. Trives land i det hele tatt med overnasjonal makt? En evigvarende debatt oppstår nok en gang. Å binde seg til masten er fortsatt for skummelt.

Dropper definisjoner

Et annet forhold er at det lenge har vært vanskelig å definere forskjellen på det å være migrant og det å være flyktning. Global Compact on Migration omtaler migranter og flyktninger under en og samme definisjon. Dette er problematisk ettersom flere land lenge har ønsket en tydeligere distinksjon mellom hva det innebærer å være en økonomisk migrant og hva det vil si å være en flyktning med flyktningstatus – noe det ikke finnes en universell definisjon på i dag.

De fleste land sier ja til flyktninger, men ønsker å sile ut returnere regulære migranter. FN har dratt alle over en kam, og prøver vågalt å institusjonalisere en ny definisjon. Det er mildt sagt provoserende for de landene som siden 2015 har jobbet med å luke ut migrantene fra flyktningene.

Forhandlinger med opprinnelsesland

Et forhold som ofte fremheves av tilhengeren av FNs migrasjonspakt er at avtalen vil gjøre det lettere å gjennomføre returer til opprinnelsesland.

Etter å ha jobbet tre år i politiet med retur av kriminelle utlendinger, har jeg fått innblikk i hvor vanskelig det er å returnere borgere. Til tross for at et hvert land har plikt til å ta tilbake egne borgere, er det flere som motsetter seg returer. Særlig til land sør for Sahara er det blitt nærmest umulig å returnere migranter. Dessverre er det slik at det finnes en sterk sammenheng mellom det å oppholde seg ulovlig i Europa og kriminell atferd. Av naturlige årsaker skaper derfor ukontrollerte migrasjonsstrømmer store sikkerhetsmessige, sosiale og økonomiske problem.

Retur av borgere til opprinnelsesland krever tette diplomatiske forhold, økonomiske insentiver og investeringer i form av prosjekter eller sosiale bidrag. Skal enkeltstater forhandle på egenhånd vil vestlige land raskt ha behov for overnasjonale avtaler. Det blir en hestehandel hvor opprinnelseslandene sitter med all forhandlingsmakt, noe som kan skade vestlige lands politikk og økonomi i lengden.

På grunn av dette er det uheldig at FNs forsøk på å institusjonalisere flyktningpolitikken har mislykkes så sterkt. Det er helt klart behov for mer kontroll over migrasjonsstrømmene av både sikkerhetsmessige og humanitære årsaker. Og dette bør på plass før en ny krise lik den vi opplevde i Middelhavet i 2015 gjentar seg. Kortsiktige løsninger som å bygge gjerder, betale Erdogan i Tyrkia for å hindre at innreise til Europa eller libyske krigsherrer fungerer – men kun på kort sikt.

Det å starte egne forhandlinger med opprinnelsesland er risikabelt og noe vesten har lite erfaring med. Ved å institusjonalisere migrasjonspolitikken vil vi kunne sette rammer for hva som er en ønskelig og akseptabel migrasjonspolitikk, og skape en felles enighet rundt disse spørsmål.

FNs migrasjonsplattform har dessverre satt for ambisiøse mål for hva plattformen skal regulere. Det har skremt vekk deltagere fra å finne felles løsninger for den globale asyl og migrasjonspolitikken.

73 views0 comments